Il tema dell’equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici rappresenta un argomento di centrale importanza pratica e sistematica. La questione si colloca al crocevia tra diritto del lavoro e contrattualistica pubblica ed è posta a presidio di un obiettivo essenziale: prevenire fenomeni di dumping contrattuale negli affidamenti pubblici, garantendo che la competizione tra operatori economici non si traduca in una compressione delle tutele dei lavoratori impiegati nell’appalto.

Il quadro normativo

La norma cardine è rappresentata dall’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), che introduce quella che può essere definita la regola dell’alternanza, ossia: la stazione appaltante (SA) indica nel bando il CCNL applicabile, ma l’operatore economico (OE) che partecipa alla gara può decidere di applicare un diverso contratto collettivo, a condizione che garantisca ai lavoratori tutele equivalenti.

L’alternatività non è dunque libera, ma condizionata.

A tal fine, l’OE è tenuto a presentare una dichiarazione di equivalenza del “proprio” CCNL rispetto al CCNL indicato nel bando; dichiarazione che va redatta in conformità a quanto previsto dall’Allegato 1.01 al Codice dei contratti pubblici.

In particolare, detto Allegato individua i parametri su cui deve fondarsi il giudizio di equivalenza, che possono dividersi in due macrocategorie: (i) parametri economici e (ii) parametri normativi (tra cui: limiti previsti in tema di lavoro supplementare e straordinario; durata del periodo di prova; durata del preavviso; estensione del periodo di comporto; tutele previste in caso di malattia, infortunio e maternità; permessi; bilateralità; previdenza e sanità integrativa; ecc.).

Ma, prendendo in considerazione tutti questi istituti contrattuali – anche molto diversi tra loro – quando due CCNL risultano equivalenti?

La norma fornisce una prima direttrice, le SA possono ritenere equivalenti due contratti collettivi quando ricorrono due condizioni:

1. il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua previste dal CCNL applicato dall’OE è almeno pari a quello di cui al CCNL indicato nel bando;
2. vi sono soltanto scostamenti marginali rispetto ai parametri normativi.

Le criticità applicative

Il dato normativo presenta, tuttavia, rilevanti margini di incertezza. Da un lato, l’utilizzo del verbo “possono” segnala che il giudizio di equivalenza non è meccanico né tantomeno automatico, ma implica una valutazione discrezionale.

Dall’altro lato, la nozione di “scostamenti marginali” è concetto aperto, suscettibile di diverse interpretazioni. Circostanza questa ben nota al legislatore, il quale aveva demandato al Ministero del Lavoro l’individuazione della marginalità degli scostamenti attraverso l’emanazione di apposite linee guida, ma ancora oggi si attende la pubblicazione del Decreto contenente dette linee.

In assenza di parametri regolatori compiuti, quindi, un ruolo decisivo è stato assunto dalla prassi e, soprattutto, dalla giurisprudenza.

Gli orientamenti della prassi

Per molto tempo, l’unica “fonte” che ha fornito indicazioni a tal proposito è stato il Bando Tipo n. 1/2023, con cui l’ANAC – richiamando la posizione precedentemente assunta dall’INL nella Circolare n. 2/2020 – ha ritenuto marginali gli scostamenti limitati a due soli parametri normativi, introducendo di fatto una regola meramente quantitativa.

Recentemente, si è pronunciato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il Parere n. 3522 del 3 giugno 2025, ove è stato precisato che può configurarsi una presunzione di equivalenza soltanto quando il CCNL alternativo, oltre ad essere sottoscritto dalle stesse OO.SS. comparativamente più rappresentative, sia coerente con il settore oggetto dell’appalto e sia in linea rispetto alla natura e alla dimensione dell’impresa.

In tutti gli altri casi, a parere del Ministero, è necessario un raffronto puntuale, seguendo le indicazioni dettate dal Bando ANAC.

I più recenti approdi giurisprudenziali

Un passo in avanti è stato fatto negli ultimi mesi, grazie alla posizione assunta dalla giurisprudenza, che ha fornito indicazioni decisive, contribuendo a rimodellare l’interpretazione del sistema.

1. TAR Campania, 30 ottobre 2025 n. 7073

Il TAR Campania ha chiarito un punto fondamentale: equivalenza non significa identità. Ciò, in quanto, tutti i CCNL sono “fisiologicamente eterogenei”. È assolutamente normale, quindi, che vi siano degli scostamenti; occorre soltanto valutare la tollerabilità degli stessi alla luce della ratio della disciplina, che è la tutela del personale impiegato nell’appalto.

2. Consiglio di Stato, 2 dicembre 2025 n. 9484

Ancora più netta è stata la posizione assunta dal Consiglio di Stato, che ha preso espressamente le distanze da un approccio meramente numerico come quello derivante dalla lettura rigida della posizione ANAC.  Secondo il massimo Consesso Amministrativo, infatti, non è sufficiente affermare la non equivalenza sulla sola base del numero delle divergenze, essendo necessario, da un lato, valutare il peso effettivo degli scostamenti e, dall’altro, operare un esame complessivo delle tutele garantite.  L’equivalenza deve essere verificata in termini di coerenza complessiva tra i due CCNL; coerenza che va valutata – all’esito di un’istruttoria tecnica adeguata ad opera della SA – considerando:

a) che il trattamento dei lavoratori non deve essere eccessivamente inferiore;
b) che deve esserci comparabilità tra le mansioni previste dal CCNL applicato dall’OE e le lavorazioni oggetto dell’appalto.

3. TAR Piemonte, 30 gennaio 2026 n. 170

Il TAR Piemonte, richiamando la pronuncia del Consiglio di Stato innanzi citata, ha ribadito che la SA non deve procedere a una lettura atomistica o meramente numerica dei parametri, ma deve formulare un giudizio globale, che tenga conto in concreto anche di possibili compensazioni tra diverse componenti contrattuali ( Per ulteriori approfondimenti :  Costi manodopera e appalti. Gli ultimi sviluppi della giurisprudenza amministrativa )  .

Il superamento della “ghigliottina” dei due parametri

Dall’elaborazione giurisprudenziale emerge un principio chiaro: la regola dei due parametri non può essere interpretata come una soglia rigida e automatica. L’equivalenza non è un esercizio aritmetico di conteggio degli scostamenti, bensì un giudizio complessivo di coerenza, che implica discrezionalità tecnica in capo alla SA ed un sindacato giurisdizionale limitato alla manifesta illogicità o irragionevolezza.

Le implicazioni operative per i soggetti coinvolti

Alla luce del quadro attuale, il rischio principale non è tanto scegliere un CCNL diverso da quello indicato in gara. Il vero rischio è farlo senza una dichiarazione di equivalenza (lato OE) e senza un’istruttoria (lato SA) capaci di reggere quel giudizio complessivo che la giurisprudenza – dal TAR al Consiglio di Stato – sta progressivamente imponendo come standard valutativo. Ne derivano precisi oneri per entrambe le parti:

l’operatore economico deve:

• predisporre una dichiarazione di equivalenza completa, analitica e comparativa;
• documentare in modo puntuale la parità del valore economico complessivo;
• argomentare la marginalità (o compensabilità) degli eventuali scostamenti normativi.

la stazione appaltante deve:

• svolgere un’istruttoria effettivamente tecnica e non meramente formale;
• evitare approcci automatistici o numerici;
• motivare il provvedimento in modo da rendere evidente la logica del bilanciamento effettuato.

Considerazioni conclusive

Il tema dell’equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici si conferma uno degli snodi più delicati del nuovo Codice, perché incide direttamente sull’equilibrio tra concorrenza e tutela del lavoro. La giurisprudenza sta progressivamente chiarendo che l’equivalenza non può essere ridotta a un algoritmo. È, piuttosto, un giudizio tecnico-giuridico complesso, che richiede competenze specialistiche sia in materia lavoristica sia in materia di contratti pubblici.

In questo contesto, tanto gli operatori economici quanto le stazioni appaltanti hanno interesse a farsi affiancare da professionisti in grado di strutturare correttamente dichiarazioni, istruttorie e motivazioni, cercando così di prevenire contenziosi che – come dimostrano le più recenti pronunce – sono destinati a crescere su questo terreno.

Prof. Avv. Angelo Pandolfo & Avv. Matteo Farnetani, WST Law & Tax Firm – Labour Law