Nelle gare d’appalto pubbliche, l’equivalenza dei CCNL, e la parità dei relativi trattamenti economici e normativi, non può essere garantita colmando le differenze con voci retributive ad personam come i superminimi. La verifica di equivalenza deve basarsi sui minimi tabellari e sulle componenti fisse del contratto collettivo applicato, non su trattamenti di miglior favore individuali (sul tema si veda: L’equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici: tra regola normativa, prassi e nuovi approdi giurisprudenziali).
Questo è il principio cardine stabilito dal TAR Emilia-Romagna nella recente sentenza n. 325/2026, con la quale è stata annullata l’aggiudicazione di un importante appalto dell’Università di Bologna relativo alla manutenzione del patrimonio immobiliare per un valore di oltre settanta milioni di euro. La decisione tocca una questione estremamente delicata del nuovo Codice dei contratti pubblici, ovvero la verifica dell’equivalenza delle tutele tra i diversi CCNL, qualora l’operatore economico applichi un contratto differente da quello previsto nel bando.
Il caso – Nel specifico, mentre il disciplinare di gara richiamava il CCNL Edilizia, l’impresa aggiudicataria aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanici. Per compensare il divario economico, l’azienda si era impegnata a garantire i livelli retributivi richiesti attraverso il riconoscimento di superminimi non assorbibili, variabili in base alle singole posizioni lavorative. Nonostante il ricorrente avesse sollevato diverse obiezioni sulla procedura, il Tribunale Amministrativo ha ritenuto decisiva la violazione dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, ravvisando una non corretta verifica di equivalenza tra contratti collettivi. Dagli atti processuali è emersa infatti una differenza sensibile e nient’affatto marginale tra la retribuzione annua lorda prevista dal contratto indicato dall’Università e quella derivante dal contratto applicato dall’aggiudicataria.
Il superminimo non vale nel giudizio di equivalenza – Il TAR ha chiarito che il giudizio di equivalenza deve fondarsi esclusivamente su un confronto oggettivo tra le componenti fisse e collettive delle retribuzioni stabilite dai CCNL. In quest’ottica, il ricorso a elementi come il superminimo non è stato ritenuto idoneo a colmare le lacune, poiché tale voce non rappresenta una componente collettiva, obbligatoria e verificabile, bensì un trattamento individuale e di miglior favore concesso unilateralmente dal datore di lavoro per particolari meriti o responsabilità.
In definitiva, la sentenza sottolinea che la valutazione richiesta dal Codice deve basarsi su sistemi retributivi astratti, generali e conoscibili a priori, e non su concessioni legate ai singoli rapporti di lavoro.
Il TAR opera dunque una netta distinzione tra la verifica giuridica dell’equivalenza contrattuale, fondamentale ai fini della gara, e il trattamento economico che in concreto un datore può decidere di applicare. Soltanto il primo profilo rileva nella fase di affidamento pubblico, impedendo che discrezionalità e pattuizioni individuali possano sostituirsi alle garanzie strutturali offerte dalla contrattazione collettiva nazionale.
Accogliendo il ricorso, il tribunale ha annullato l’aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto già stipulato tra Università e aggiudicataria.
L’equivalenza dei CCNL nel codice degli appalti – Come ricordato di recente da ANAC, con un comunicato del Presidente del 10 febbraio scorso, il processo di corretta identificazione del contratto collettivo da indicare negli atti di gara deve avvenire secondo i criteri indicati all’articolo 11, commi 1 e 2, e all’articolo 2 dell’allegato 1.01 al Codice dei Contratti Pubblici.
Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti individuano il contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro che sia:
- in vigore per il settore (e per la zona) nel quale si eseguono le prestazioni di lavoro;
- strettamente connesso alle prestazioni oggetto dell’appalto;
- sottoscritto dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.
L’operatore economico che partecipa alla gara può anche indicare un diverso contratto collettivo purché dichiari l’equivalenza rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, nel rispetto dell’art. 110, d.lgs. 36/2023 (Offerte anormalmente basse) nonché dentro il perimetro tracciato dall’art. 11 e dall’art. 4 dell’allegato 1.01 al Codice dei Contratti Pubblici che definisce i parametri da considerare ai fini della equivalenza delle tutele normative ed economiche previste dal contratto collettivo.
Stazioni appaltanti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando e quando gli scostamenti possono considerarsi solo marginali.
