Una sanzione disciplinare adottata nei confronti di un dipendente che ha effettuato una segnalazione di whistleblowing non è necessariamente ritorsiva solo perché interviene dopo la segnalazione. Ma quando tra i due eventi esiste un collegamento e non si riesce a dimostrare che il provvedimento sia fondato su ragioni effettive, autonome e indipendenti dalla segnalazione, la misura può essere qualificata come ritorsiva.
È questo uno degli elementi centrali della delibera ANAC n. 348/2026 , che esamina il caso di un dipendente comunale destinatario di due sanzioni disciplinari dopo avere segnalato presunte irregolarità nell’attività dell’amministrazione.
Il fatto affrontato
La vicenda riguarda un lavoratore che, tra febbraio e marzo 2023, aveva trasmesso al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) diverse segnalazioni relative a possibili anomalie nella gestione di procedure amministrative. Le contestazioni riguardavano, tra l’altro, l’affidamento del servizio di trasporto scolastico, alcune verifiche sui requisiti di un operatore economico e ulteriori profili relativi a procedure di affidamento e controlli amministrativi e contabili.
Per ANAC, le segnalazioni rientravano nell’ambito della tutela prevista dalla disciplina sul whistleblowing applicabile ratione temporis, allora contenuta nell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001. L’Autorità ha inoltre evidenziato che una parte significativa dei profili segnalati aveva trovato riscontro nelle successive attività istruttorie. Un elemento importante, perché la tutela del segnalante non presuppone che ogni circostanza denunciata risulti necessariamente fondata: ciò che rileva è che il dipendente abbia agito sulla base di elementi oggettivi e nell’interesse dell’integrità dell’amministrazione.
I provvedimenti disciplinari
Dopo le segnalazioni, il dipendente è stato destinatario di due procedimenti disciplinari. Il primo si è concluso il 4 agosto 2023 con una multa pari a un’ora di retribuzione. La contestazione riguardava alcune espressioni utilizzate dal lavoratore in una delle segnalazioni, ritenute ingiuriose e irrispettose nei confronti di una collega. Il secondo provvedimento, del 14 settembre 2023, prevedeva una multa pari a tre ore di retribuzione ed era motivato dalla presunta mancata comunicazione della prosecuzione di un periodo di malattia.
Entrambe le sanzioni sono state impugnate davanti al giudice del lavoro. La prima era direttamente collegata al contenuto della segnalazione e la Corte d’Appello aveva accertato che la misura era stata adottata proprio in conseguenza della segnalazione, riconoscendo al dipendente la tutela prevista per il whistleblower e confermando la nullità del provvedimento.
Più articolata la vicenda relativa alla seconda sanzione. Formalmente, infatti, il procedimento disciplinare non riguardava il whistleblowing, ma la presunta mancata comunicazione dell’assenza per malattia. La Corte d’Appello aveva tuttavia annullato anche questa misura, ritenendo non fondata la ragione fattuale posta alla base della contestazione.
È proprio su questo secondo provvedimento che la delibera ANAC assume particolare interesse. L’Autorità sottolinea infatti che il carattere ritorsivo di una misura non deve necessariamente emergere dal suo contenuto formale. Può essere ricostruito anche attraverso una pluralità di elementi convergenti, valutati nel loro complesso. Nel caso esaminato hanno assunto rilievo:
- La vicinanza temporale tra le segnalazioni e i procedimenti disciplinari;
- L’assenza di precedenti sanzioni disciplinari nei confronti del segnalante;
- L’annullamento giudiziale delle due sanzioni;
- Provvedimenti disciplinari erogati dallo stesso soggetto chiamato a gestire le segnalazioni, ossia il responsabile della gestione delle segnalazioni in qualità di RPCT.
La sovrapposizione dei due ruoli rappresenta uno degli aspetti più delicati della vicenda. Il soggetto che aveva ricevuto e conosciuto direttamente le segnalazioni era infatti anche colui che aveva successivamente esercitato il potere disciplinare nei confronti dello stesso dipendente.
Nesso causale e onere della prova
ANAC richiama, in questo contesto, un principio particolarmente significativo: non è sufficiente dimostrare che una sanzione sia stata adottata dopo una segnalazione. La mera successione temporale, da sola, non dimostra una ritorsione. Occorre verificare l’esistenza di un nesso, diretto o indiretto, tra la segnalazione e la misura sfavorevole.
Secondo l’impostazione seguita nella delibera il carattere ritorsivo può emergere anche da una pluralità di elementi convergenti. L’ANAC richiama infatti il proprio orientamento secondo cui l’intento ritorsivo può essere desunto da indizi gravi, precisi e concordanti, valutati in relazione alle circostanze concrete del caso, tra i quali assume particolare rilievo la verifica delle ragioni poste a fondamento della misura: quando tali ragioni risultano inesistenti, arbitrarie o manifestamente infondate, questo elemento può concorrere alla valutazione della natura ritorsiva del provvedimento.
Diventa quindi determinante la capacità dell’amministrazione di documentare le ragioni che hanno condotto all’adozione del provvedimento. Nel regime normativo applicabile al caso, infatti, spettava all’amministrazione dimostrare che la misura adottata nei confronti del segnalante fosse motivata da ragioni estranee alla segnalazione.
È questo un passaggio di particolare importanza anche per la gestione dei procedimenti disciplinari. Quando il destinatario di una contestazione è un whistleblower, la decisione di procedere disciplinarmente deve essere sostenuta da elementi oggettivi, verificabili e adeguatamente documentati. Una motivazione generica o non sufficientemente supportata può infatti assumere un peso diverso se inserita in una sequenza di eventi nella quale il lavoratore ha appena effettuato una segnalazione.
ANAC precisa tuttavia che neppure l’annullamento giudiziale di una sanzione determina automaticamente la sua natura ritorsiva. Anche questo elemento deve essere valutato insieme alle altre circostanze del caso. Nel procedimento esaminato, però, l’annullamento della seconda sanzione aveva fatto venir meno proprio il presupposto fattuale utilizzato dall’amministrazione per giustificare il provvedimento e non erano emersi ulteriori elementi capaci di dimostrare l’esistenza di una motivazione autonoma rispetto alle segnalazioni.
La decisione
Alla luce dell’insieme degli elementi raccolti, l’Autorità ha quindi qualificato come ritorsiva la sanzione del 14 settembre 2023, mentre per quella del 4 agosto 2023 ha preso atto dell’accertamento già compiuto dalla Corte d’Appello. Al termine del procedimento, ANAC ha irrogato al Segretario generale, in qualità di firmatario dei provvedimenti disciplinari, una sanzione amministrativa pecuniaria di 10.000 euro, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001, nella versione applicabile al caso.
Considerazioni finali
La delibera offre un’indicazione concreta sulla linea di confine tra l’esercizio legittimo del potere disciplinare e una possibile ritorsione nei confronti del whistleblower. Il punto non è impedire la contestazione di comportamenti disciplinarmente rilevanti di chi ha effettuato una segnalazione. La tutela del whistleblower non costituisce infatti una generale immunità disciplinare.
Il problema nasce quando il procedimento disciplinare si inserisce in una sequenza di eventi nella quale le ragioni della misura non risultano sufficientemente autonome, oggettive e documentate. In queste situazioni, la vicinanza temporale, l’assenza di precedenti, il ruolo dei soggetti coinvolti, l’esito degli eventuali procedimenti giudiziari e l’inconsistenza delle motivazioni addotte possono concorrere a delineare un quadro ritorsivo.
La decisione ANAC mostra dunque come, nella gestione del whistleblowing, la corretta separazione dei ruoli, la tracciabilità delle attività istruttorie e la solidità documentale delle decisioni assumano un’importanza particolare.
Non basta che una sanzione sia formalmente riconducibile a una violazione disciplinare: quando il destinatario è un segnalante, occorre essere in grado di dimostrare concretamente perché quella misura è stata adottata e, soprattutto, perché sarebbe stata adottata indipendentemente dalla segnalazione.
