Con la sentenza n. 8 del 21.05.2019, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato afferma che, negli appalti pubblici aventi ad oggetto servizi ad alta intensità di manodopera con una forte componente di standardizzazione, l’aggiudicazione deve sempre basarsi sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non su quello del minor prezzo.
Il fatto affrontato
Su ricorso di una società non aggiudicataria, il TAR per la Lombardia annulla gli atti di gara inerenti l’affidamento del servizio di vigilanza antincendio, a causa del fatto che l’Azienda Socio Sanitaria Territoriale aveva previsto, quale criterio di aggiudicazione dell’appalto, quello del minor prezzo anziché quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Tale pronuncia viene impugnata dall’azienda aggiudicataria, sul presupposto che, in virtù delle caratteristiche di standardizzazione, sarebbe stato correttamente consentito per il servizio di vigilanza antincendio il ricorso al criterio del minor prezzo.
La sentenza
La questione sottoposta all’analisi dell’Adunanza Plenaria origina da una non chiara formulazione dell’art. 95 del D.Lgs. 50/2016 (c.d. Codice degli Appalti).
La predetta norma stabilisce, infatti, che i servizi ad alta intensità di manodopera - nei quali il costo del lavoro è superiore al 50 % dell’importo totale del contratto - devono essere aggiudicati esclusivamente in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: considerando, cioè, anche gli elementi di qualità, per proteggere i lavoratori dagli effetti di una gara fatta al ribasso.
Il medesimo articolo, però, stabilisce anche, in maniera contraddittoria, che i servizi con caratteristiche standardizzate possono essere appaltati con il criterio del minor prezzo.
Ciò che viene chiesto al massimo consesso della giustizia amministrativa è cosa accade, quindi, a quei servizi (pulizie, portierato, vigilanza, ecc.), piuttosto diffusi nel settore pubblico, che siano contemporaneamente “labour intensive” e standardizzati.
L’Adunanza Plenaria afferma che, in tali casi, il criterio di aggiudicazione deve basarsi sul requisito del miglior rapporto qualità/prezzo e non su quello del minor prezzo.
Alla base del predetto assunto, i Giudici sostengono che la regola che aggancia l’offerta economicamente più vantaggiosa ai servizi ad alta intensità di manodopera non è in alcun modo superabile.
Ne consegue che è possibile aggiudicare i contratti di appalto con caratteristiche standardizzate al massimo ribasso, soltanto qualora il servizio non abbia al contempo anche caratteristiche di alta intensità di manodopera.
A tal proposito, la sentenza sottolinea come il principio di qualità trovi il proprio fondamento nelle regole europee e costituzionali.
La direttiva 2014/24/UE, infatti, esprime in diversi passaggi preferenza per i criteri di aggiudicazione non basati sul solo prezzo, mentre l’art. 41, comma 2, della Cost. richiede di conciliare le esigenze della crescita economica con quelle di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e delle loro condizioni contrattuali.
Su tali presupposti, il Consiglio di Stato conclude affermando che la standardizzazione dei servizi non può comportare eccezioni a quello che va considerato un principio generale.
A cura di Fieldfisher