Lavoro Sì

I sistemi di valutazione della performance, introdotti nella Pubblica Amministrazione alla fine degli anni novanta, hanno lo scopo di proseguire l’azione di crescita dell’efficienza e dell’efficacia delle amministrazioni e di orientamento al risultato dei dipendenti già iniziato con la contrattazione dei premi collettivi di produttività nella prima metà degli anni novanta.

In tale ottica di miglioramento continuo dell’organizzazione, la Pubblica Amministrazione è chiamata ad adottare gli strumenti che consentono di tradurre la missione e la strategia gestionale ed operativa dell’organizzazione in un insieme coerente di risultati di performance, facilitandone la misurabilità e la valutazione.

Le Pubbliche Amministrazioni si devono avvalere di una serie di meccanismi volti a consentire la pianificazione, la programmazione, la misurazione e, infine, la valutazione della propria “performance”, intesa come l’insieme dei risultati delle azioni strategiche e delle attività poste in essere per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali.

Tale impostazione è contenuta nel D.Lgs. n. 150/2009 il quale esplicita che le suddette logiche della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle Amministrazioni Pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle Amministrazioni Pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento.

Pertanto, il percorso di performance si lega strettamente alla pianificazione ed alla programmazione, all’esecuzione di azioni e di attività, ai risultati delle stesse, alle modalità di rappresentazione di questi e, come tale, si presta ad essere oggetto di misurazione, gestione e valutazione. Il D.Lgs. n. 74/2017 è intervenuto sul D.Lgs. n. 150/2009 apportando alcune modifiche, tra le quali ritroviamo la precisazione che, per i dirigenti, la valutazione della performance individuale e organizzativa rileva ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato. Così come sono anche rilevanti le ulteriore novazioni introdotte dal D.Lgs. n. 74/2017, in tema di allineamento degli obiettivi di performance individuali con la mission istituzionale e, in base al principio della sussidiarietà verticale, anche con le politiche nazionali.

Si evidenzia, inoltre, l’art. 3 del D.Lgs. n. 74/2017, modificativo dell’art. 5 del D.Lgs. n. 150/2009, che prevede di affiancare accanto a specifici obiettivi che ciascuna Pubblica Amministrazione definirà con il Piano delle Performance, gli obiettivi generali, che identificano - in coerenza con le priorità delle politiche pubbliche nazionali nel quadro del programma di Governo e con gli eventuali indirizzi adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri - le priorità strategiche delle Pubbliche Amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati, anche tenendo conto del comparto di contrattazione di appartenenza e in relazione anche al livello e alla qualità dei servizi da garantire ai cittadini.

2. Il Ciclo di gestione delle Performance

Ai fini dell’attuazione dei principi generali enunciati dalla normativa sopra richiamata, le Amministrazioni Pubbliche si devono adoperare per sviluppare, in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il c.d. ciclo di gestione della performance articolato in diverse fasi: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori e loro collegamento con la programmazione finanziaria e di bilancio; b) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; c) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; d) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; e) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo nonché ai competenti organi di controllo interni ed esterni.

3. L’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV)

Il monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e dell’integrità dei controlli interni è affidato all’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) soggetto nominato in ogni amministrazione pubblica dall’organo di indirizzo politico-amministrativo. Tale organismo può essere costituito in forma collegiale con tre componenti o in forma monocratica.

Ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. n. 150/2009, l’OIV è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dal Dipartimento della funzione pubblica, supporta l’amministrazione sul piano metodologico e verifica la correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance organizzativa e individuale.

Ampio rilievo riveste la valutazione negativa, in relazione alla previsione del nuovo comma 5-bis dell’art. 3 del D.Lgs. n. 150/2009: “La valutazione negativa, come disciplinata nell’ambito del sistema di misurazione e valutazione della performance, rileva ai fini dell’accertamento della responsabilità dirigenziale e ai fini dell’irrogazione del licenziamento disciplinare ai sensi dell’articolo 55-quater, comma 1, lett. f-quinquies), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ove resa a tali fini specifici nel rispetto delle disposizioni del presente decreto”.

4. Sistema di misurazione e valutazione della Performance

Le Amministrazioni Pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale e a tal fine adottano e aggiornano annualmente, previo parere vincolante dell’OIV il Sistema di misurazione e valutazione della performance. Ai fini della corretta misurazione e la valutazione della performance, rilevano tre fondamentali ambiti di osservazione:

a) l’amministrazione nel suo complesso, quale riferimento più ampio ed aggregato, che presenta una particolare utilità sia in una logica di benchmarking esterno sia nella prospettiva del controllo strategico, in relazione al conseguimento degli obiettivi di fondo legati agli scopi dell’ente;
b) le unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola la struttura organizzativa, che concorrono alla performance di ente ed alla determinazione della performance individuale; si tratta del profilo che mira a riscontrare in modo sistematico le condizioni di efficacia/efficienza di svolgimento della gestione in vista del progressivo miglioramento;
c) i responsabili (dirigenti e non) di struttura ed il restante personale del comparto, con la conseguente correlazione con la distribuzione degli incentivi previsti dalla disciplina contrattuale; in proposito, rilevano soprattutto i risultati associati all’unità organizzativa di appartenenza, gli obiettivi individuali specificamente assegnati ed i comportamenti organizzativi e le competenze, allo scopo di migliorare il contributo dei singoli alla performance complessiva.

Ai suddetti ambiti di osservazione corrispondono gli oggetti assunti dal Legislatore e dalla disciplina contrattuale per la strutturazione del sistema di misurazione e valutazione della performance e che presentano particolare rilevanza anche rispetto alla distribuzione degli incentivi. Si tratta, rispettivamente, delle seguenti declinazioni della performance: i) performance di ente; ii) performance organizzativa; iii) performance individuale.

I tre riferimenti indicati, per quanto distinti sul piano logico-concettuale, sono tra loro in reciproca relazione, come emerge chiaramente considerando che la performance organizzativa concorre a determinare la performance individuale e che la performance organizzativa – assumendo una logica inferenziale – può essere utilizzata per determinare la performance “di ente”.

5. La Performance Organizzativa

Disciplinata dall’art. 8 del D.Lgs. 150/2009, la performance organizzativa corrisponde al contributo delle diverse unità organizzative presenti all’interno dell’Ente locale al raggiungimento degli obiettivi di fondo dell’amministrazione. Secondo la medesima norma, più specificamente, il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa concerne i seguenti profili rilevanti:

• l’attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze della collettività;
• l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse;
• la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
• la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi;
• lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
• l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
• la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
• il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.

Rispetto alla misurazione della performance organizzativa hanno inciso le novità che sono state introdotte proprio dal D.Lgs. n. 74/2017, con l’obiettivo di superare approcci eccessivamente autoreferenziali.

Secondo la nuova formulazione dell’art. 19-bis D.Lgs. n. 150/2009, infatti, i cittadini, anche in forma associata, partecipano al processo di misurazione delle performance organizzative comunicando direttamente all’organismo di valutazione il proprio grado di soddisfazione per le attività e per i servizi erogati, secondo le modalità stabilite dallo stesso organo.

La modifica normativa apre, in altri termini, un apposito canale diretto finalizzato a riscontrare il livello di soddisfazione degli utenti e dei cittadini in relazione alle attività e ai servizi erogati, favorendo ogni più ampia forma di partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi.

A loro volta, poi, gli utenti interni alle amministrazioni devono/possono partecipare al processo di misurazione delle performance organizzative in relazione ai servizi strumentali e di supporto secondo le modalità individuate sempre dall’organismo di valutazione.

6. La Performance Individuale

La performance individuale, invece, concerne il contributo dei singoli alle diverse unità organizzative e (più generalmente) all’ente complessivamente considerato ed è diversamente configurata e misurata in funzione dello specifico ruolo ricoperto dalla singola unità di personale.

Secondo il dettato normativo (art. 9 D.Lgs. n. 150/2009), infatti, in funzione del ruolo ricoperto la misurazione e valutazione della performance individuale avviene sulla base di fattori diversi che tengono conto del profilo di rispettiva appartenenza e che sono variamente modulati.

Con riferimento al personale incaricato della responsabilità di una struttura, infatti, la performance individuale è collegata:

 

1. agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità, ai quali (ed è questa una significativa novità recata dal D.Lgs. n. 74/2017) è attribuito un peso prevalente nella valutazione complessiva;
2. al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;
3. alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate, nonché ai comportamenti organizzativi richiesti per il più efficace svolgimento delle funzioni assegnate;
4. alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi.

È utile evidenziare, al riguardo, che il nuovo art. 9 del D.Lg.s 150/2009 precisa che agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità deve essere attribuito un peso prevalente nella valutazione complessiva, anche rispetto agli altri fattori previsti, che sono confermati rispetto alla disciplina precedente seppure con alcune lievi modifiche.

L’obiettivo perseguito dal Legislatore con la descritta evoluzione mira ad assicurare, in sede di valutazione della performance individuale dei responsabili di struttura, un più rigoroso ed univoco collegamento con la performance organizzativa, anche allo scopo di evitare che si registri un riconoscimento rilevante della premialità in presenza di limitate condizioni di efficacia-efficienza nello svolgimento dei servizi erogati alla collettività di riferimento. In altri termini, si vuole evitare il formarsi di una potenziale dicotomia tra i risultati effettivamente perseguiti (e rappresentati dalla performance organizzativa) dall’organizzazione ed il livello di incentivazione effettivamente attribuita al responsabile della struttura, nella prospettiva di utilizzare quest’ultima premialità realmente come stimolo incentivante per garantire l’appropriato soddisfacimento dei bisogni della collettività di riferimento.

7. Conclusioni

In conclusione, la descritta evoluzione normativa impone una verifica ed eventuale modifica dei sistemi di misurazione e valutazione della performance in uso da parte di tutte le realtà pubbliche, allo scopo di riscontrare se ed in quale misura i pesi ponderali attribuiti ai diversi macro-fattori di valutazione sono effettivamente rispettati, con l’obiettivo di garantire la piena conformità e legittimità alla distribuzione delle premialità. Dall’altra parte, tale normativa impone in ogni caso di implementare effettivamente un sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa, riprendendo le logiche e gli strumenti del controllo di gestione, nella prospettiva di verificare, tra l’altro, la capacità di attuazione dei piani e dei programmi, il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze della collettività, la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi e tutti gli elementi e profili che la qualificano.

Avv. Livia Sandulli - Fieldfisher